Существует несколько способов такого размежева-
ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно-
мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;
4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных
элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий
(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово-
рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в
конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же
конституции иногда используются элементы разных способов, из-за ка-
зуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть
сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти-
туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все
остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе-
дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся
к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция
федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв-
шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает
19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае
дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при-
нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и не-
гативным способом> - путем запрета субъектам федерации принимать
законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения
федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс-
порт, железные дороги, почта, телеграф и др, Только федерация может
170
регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами, При
данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том,
что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований
конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том,
что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера-
ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий
способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не
применяется, но как частный случай наряду с другими используется
конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает
определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения
со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно
отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе-
тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в
конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а
иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия
же субъектов охарактеризованы в <негативном плане> - говорится,
какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек-
там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий
ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули-
рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При
этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях,
не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции
может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван-
ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо
федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное
расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные
полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том,
что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и
совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком-
петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон-
курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода
содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к
ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во-
просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе-
тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха-
| рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные
вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.
i Этот способ размежевания компетенции является довольно слож-
ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,
171
расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе-
деративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти-
туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается
в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и
совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий
субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо-
минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули-
ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ-
ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе-
дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество
по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а
не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению
с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля-
ет от излишней <жесткости> списков (а при любой тщательности их
составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле-
нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции- В
новейших федеральных конституциях все чаще используется именно
этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежева-
ния компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и
другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком-
петенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее
субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие <основы
законодательства>. Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в
соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-
межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она
предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь-
ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и
федерального округа и муниципий (в последнем случае - администра-
тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли-
чает:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220
ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно-
мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;
4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных
элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий
(предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово-
рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в
конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же
конституции иногда используются элементы разных способов, из-за ка-
зуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть
сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти-
туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все
остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе-
дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся
к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция
федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв-
шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает
19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае
дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при-
нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и не-
гативным способом> - путем запрета субъектам федерации принимать
законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения
федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс-
порт, железные дороги, почта, телеграф и др, Только федерация может
170
регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами, При
данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том,
что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований
конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том,
что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера-
ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий
способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не
применяется, но как частный случай наряду с другими используется
конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает
определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения
со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно
отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе-
тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в
конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а
иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия
же субъектов охарактеризованы в <негативном плане> - говорится,
какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек-
там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий
ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули-
рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При
этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях,
не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции
может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван-
ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо
федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное
расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные
полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том,
что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и
совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком-
петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон-
курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода
содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к
ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во-
просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе-
тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха-
| рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные
вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.
i Этот способ размежевания компетенции является довольно слож-
ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,
171
расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе-
деративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти-
туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается
в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и
совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий
субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо-
минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули-
ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ-
ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе-
дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество
по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а
не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению
с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля-
ет от излишней <жесткости> списков (а при любой тщательности их
составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле-
нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции- В
новейших федеральных конституциях все чаще используется именно
этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежева-
ния компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и
другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком-
петенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее
субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие <основы
законодательства>. Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в
соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз-
межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она
предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь-
ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и
федерального округа и муниципий (в последнем случае - администра-
тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли-
чает:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220